В правительстве неоднократно заявляли, что считают реформу фискальной децентрализации успешной. В частности, громады, которые раньше применили механизмы децентрализации, предложенные новой властью в 2015 г., могут похвастаться «заметными улучшениями». В качестве демонстрации успеха используется пример Глыбоцкой объединённой территориальной громады (ОТГ), в сельский бюджет которой по общему и специальному фондам за I полугодие 2016 поступило 10,053 млн. грн., что на 2,586 млн. грн. (+34,6%) больше, чем за соответствующий период прошлого года.

Проанализируем последние тенденции в фискальной децентрализации на двух уровнях:

  • На уровне местных бюджетов в целом
  • На уровне ОТГ – пилотном проекте власти по укрупнению сельских общин, которым власти для стимулирования объединения, как рекламируется, дали больше доходов и перевели на прямые отношения с госбюджетом.

1. На уровне местных бюджетов в целом реальная фискальная автономия не увеличилась:

  • Доля собственных доходов (без трансфертов) даже ниже чем в 2013 г. По результатам первого полугодия удельный вес доходов местных бюджетов в сводном бюджете сократился с 23,8% в 2013 году до 22,3% за І полугодие 2016 года. При том, что на местный уровень были переданы значительные дополнительные полномочия, удельный вес их доходов (без учета субвенций на льготы ЖКХ и социальные выплаты) в сводном бюджете сократились с 39,0% в 2013 году до 36,7% в первом полугодии 2016 года.
  • Успехи децентрализации очень неравномерны. Из-за перераспределения в доходах между уровнями местных бюджетов, наибольших дополнительный ресурс пошел на откуп именно городов областного значения. Тогда как по бюджетамсел и городов районного значенияв целом наблюдается падение в доходах.
  • У местных бюджетов забрали надежные источники доходов. Если бы не произошло перераспределения доходов между местными и центральным бюджетом, то темпы роста этих доходов могли бы быть выше. Так, за 6 месяцев в Госбюджет 2016 было получено 27,0 млрд.грн подоходного налога с зарплат. Это в разы больше, чем доходы, которые были переданы во время реформы межбюджетных отношений в конце 2014 года. Для сравнения за 1 полугодие 2016 года в местные бюджеты поступили новые доходы в таком объеме: 5% акциз (5,3 млрдгрн), налог на прибыль (2,7 млрд грн), налог на недвижимость (0,6 млрд грн), плата за предоставление административных услуг (1,0 млрд грн), государственная пошлина (0,2 млрд грн). Все остальное – преимущественно рост старых источников доходов (оставшейся части ПДФО и реформированного налога на землю). Т.е. местные бюджеты по итогам первого полугодия 2016 г. получили 9,8млрд. грн. дополнительных доходов за счет переданных в результате реформы новых источников доходов, а отдали в госбюджет – 27 млрд. грн. НДФЛ. Интересная арифметика не в пользу «успеха» децентрализации, не правда ли?
  • Расходная автономия сельских бюджетов наоборот сократилась. Обычные сельские бюджеты не получают ни базовой дотации, ни образовательной и медицинской субвенций. Делегированные полномочия – т.е. школы, фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории, спортшколы и клубы – финансирует райгосадминистрация. Излишне говорить, что в этом случае сельсоветы фактически лишены права влиять на работу и структуру этих учреждений. Ведь известно: «кто платит, тот и музыку заказывает». При этом, если раньше существовала утвержденная Минфином формула распределения дотаций и субвенций, то сейчас этот вопрос отдан на откуп райсоветам – именно они принимают решения «сколько, кому и когда». Не получая базовой дотации, все собственные полномочия они вынуждены финансировать исключительно собственными поступлениями.
  • Рост доходов во многом съеден инфляцией. Если доходы местных бюджетов выросли на 36,5%, то уровень потребительских цен за январь – июнь в среднем был на 18,1% выше год к году.
  • Децентрализация по-украински – это дополнительные и непрофинансированные полномочия. Центральная власть продолжает практику передачи на местный уровень полномочий без соответствующего финансирования.
    • Местные власти неоднократно обращали внимание на случаи недополучения местными бюджетами средств на финансирование из Государственного бюджета расчета с местными бюджетами по льготам и субсидиям на услуги ЖКХ.
    • Недофинансирование из центра также ставит под угрозу отопительный сезон. Сегодня у ТКЭ есть долги перед поставщиками газа, которые возникли в предшествующие периоды из-за разницы в тарифах. Эти долги могут стать причиной блокирования работы ТКЭ во время отопительного сезона.
    • Правительство в июле выделило 98 млнгрн как дополнительную субвенцию местным бюджетам на финансирование ПТУ. Это ничто по сравнению с общей проблемой: сейчас местным бюджетам не хватает на ПТУ 1,5 млрдгрн, несмотря на выстраданную дотацию в 0,5 млрд грн. Для некоторых местных бюджетов это вообще катастрофа – в городах расходы на ПТУ подчас превышают 20% местного бюджета.
    • Объемы образовательной и медицинских субвенций в госбюджете 2016 не учитывают повышения зарплат, роста уровня инфляции, стоимости коммунальных услуг и энергоносителей, необходимость проведения индексации работникам бюджетной сферы, дополнительные нужды для обслуживания беженцев.

2. Не так радужно обстоят дела и в объединенных общинах (ОТГ), несмотря на предоставленные ими привилегии.

Общая картинка по бюджетам ОТГ далеко не радужная как это пытается представить власть.

Определенно, децентрализация дала прибавку ресурсов для таких ОТГ. Напомним, власть предусмотрела, что ОТГ получат 60% НДФЛ (необъединённые села в результате реформы получают сейчас ноль), получают медицинскую и образовательную субвенцию (прямые отношения с госбюджетом), плюс на все ОТГ предусмотрели 1 млрд. грн. на проекты развития.

Однако говорить, что в результате такой реформы все ОТГ стали финансово самостоятельными не приходится. Далеко не в каждом селе стоит Бурштынская ТЭС или химзавод, который наполняет бюджет. Так, несмотря на анонсированное увеличение доходов ОТГ из всех 159 громад Украины, дотационными остаются 125. Только 34 громады обрели финансовую самостоятельность – 11 сбалансированные (т.е. они полностью самофинансируемые, не требуют дотации, но и не являются донорами) и 23 бюджета – донорские (т.е перечисляют деньги в госбюджет). Уровень дотационности ОТГ, напр., Львовской области составляет 41%.

Это и есть правда о реформе, которая объясняет почему в 2016 г. процесс создания ОТГ резко затормозился: если в 2015 г. объединились 159 общин, то в 2016 г. только 19. На местах смотрят за опытом «первопроходцев» и не спешат объединиться.

Дело в том, что помимо дополнительных доходов, при объединении на этот объем громады получили и дополнительные обязательства – садики, ветхие дома культуры, устаревшую инфраструктуру дорог и т.д. Кроме того сложно гарантировать, что дополнительные доходы будут равномерно распределены на территории всех населенных пунктов, которые объединились, и вся инфраструктура не будет концентрироваться в центре, что также сдерживает принятие решений об объединение громадами.

Кроме того, не так все гладко с рекламируемым дополнительным финансированием проектов развития ОТГ. Центральные власти «поманили» пряником местные громады, предусмотрев на 2016 год 1 млрдгрн субвенции из госбюджета на проекты развития в ОТГ - создание и модернизацию их инфраструктуры. Эти средства поделены между 159 ОТГ в зависимости от площади и численности населения. Однако физическим выделением денег не складывается: на данный момент из всего объема расписано пока лишь 45 млн такой субвенции.

Не удивительно, что на данный момент, легче найти не историю успеха более эффективного расходования средств и повышения качества услуг в результате объединения общин, а истории освоения донорского финансирования.

Международные организации действительно предоставляют активную техническую, консультативную и финансовую помощь объединенным общинам. Так например Омельникой общине удалось подготовить сложный проект создания водопровода. В 2015 году строительство первой очереди водопровода профинансировано за счет государственного фонда регионального развития. А в 2016 году – рассчитывают на средства фонда развития и швейцарско-украинского проекта DESPRO. Для создания центра административных средств община надеется получить деньги от немецкого сообщества GIZ. В то же время, что ОТГ будут делать, когда приоритеты в расходовании донорских средств поменяются?

Выводы

Рекламируемые успехи в децентрализации – пока больше похожи на попытку выдать желаемое за действительное. Доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) ниже, чем в 2013 г. В результате реформы у местных бюджетов забрали надежные источники доходов (часть НДФЛ), предложив взамен неустойчивые (часть налога на прибыль) либо трудно администрируемые (налог на недвижимость) доходы. Центральные власти продолжают спихивать на местный уровень не профинансированные расходы. Да, часть бюджетов ОТГ оказалась в выигрыше, однако 75% таких бюджетов остаются дотационными. Поэтому говорить о реальном росте их финансовой обеспеченности приходится с трудом.