15 декабря состоялся Форум объединенных территориальных громад (ОТГ), на котором власти в очередной раз рассказали об успехах в фискальной децентрализации в целом по стране и на примере ОТГ в частности. Попробуем разобраться, как на самом деле обстоят дела с передачей ресурсов и полномочий на места, в т.ч. в рамках ОТГ.

На уровне местных бюджетов в целом реальная фискальная автономия не увеличилась:

  • Доля собственных доходов (без трансфертов) даже ниже чем в 2013 г. Удельный вес доходов местных бюджетов в сводном бюджете сократился с 23,8% в 2013 году до 22,7% за 10 месяцев 2016 года. При том, что на местный уровень были переданы значительные дополнительные полномочия, удельный вес их доходов (без учета субвенций на льготы ЖКХ и социальные выплаты) в сводном бюджете сократились с 39,0% в 2013 году до 36,2% за январь-октябрь 2016 года.
  • Успехи децентрализации очень неравномерны. Из-за перераспределения в доходах между уровнями местных бюджетов, наибольших дополнительный ресурс пошел на откуп именно городов областного значения. Тогда как по бюджетам сел и городов районного значения в целом наблюдается падение в доходах.[1]

 

  • Власти анонсируют как успех фискальной децентрализации размещение местными бюджетами порядка 10,5 млрд грн средств на депозитах. По официальным данным 85% депозитов (порядка 6,3 млрд грн) сосредоточены на счетах 20 городов (6% общин). В списке самых богатых 13 городов областного значения – Запорожье, Днепропетровск, Винница, Львов и Одесса. Большинство (остальных) общин какими-то особенно большими депозитами не владеет.
  • Профицит местных бюджетов – далеко не новое явление в Украине. В 2001-2015 годах местные бюджеты в Украине показывали профицит 11 раз. В 2008-2010 гг в период экономического кризиса местные бюджеты ушли в дефицит. После этого они из года в год перевыполняли планы по доходам.
  • У местных бюджетов забрали надежные источники доходов. Если бы не произошло перераспределения доходов между местными и центральным бюджетом, то темпы роста этих доходов могли бы быть выше. Так, за 10 месяцев в Госбюджет 2016 было получено 47,9 млрд. грн подоходного налога с зарплат. Это в разы больше, чем доходы, которые были переданы во время реформы межбюджетных отношений в конце 2014 года. Для сравнения за 10 месяцев 2016 года в местные бюджеты поступили новые доходы в таком объеме: 5% акциз (9,6 млрд грн), налог на прибыль (4,0 млрд грн), налог на недвижимость (1,3 млрд грн), плата за предоставление административных услуг (1,7 млрд грн), государственная пошлина (0,4 млрд грн). Все остальное – преимущественно рост старых источников доходов (оставшейся части ПДФО и реформированного налога на землю). Т.е. местные бюджеты по итогам первых 10 месяцев 2016 г. получили 17 млрд. грн. дополнительных доходов за счет переданных в результате реформы новых источников доходов, а отдали в госбюджет – 47 млрд. грн. НДФЛ. Интересная арифметика не в пользу «успеха» децентрализации, не правда ли?
  • Расходная автономия сельских бюджетов наоборот сократилась. Обычные сельские бюджеты не получают ни базовой дотации, ни образовательной и медицинской субвенций. Делегированные полномочия – т.е. школы, фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории, спортшколы и клубы – финансирует райгосадминистрация. Излишне говорить, что в этом случае сельсоветы фактически лишены права влиять на работу и структуру этих учреждений. Ведь известно: «кто платит, тот и музыку заказывает». При этом если раньше существовала утвержденная Минфином формула распределения дотаций и субвенций, то сейчас этот вопрос отдан на откуп райсоветам – именно они принимают решения «сколько, кому и когда». Не получая базовой дотации, все собственные полномочия они вынуждены финансировать исключительно собственными поступлениями.
  • Рост доходов во многом съеден инфляцией. Если доходы местных бюджетов выросли на 25,0% (год к году), то уровень потребительских цен за январь – октябрь в среднем был на 14,1% выше год к году.

Децентрализация образца 2015-2016 гг. обернулась передачей на местный уровень дополнительных полномочий без соответствующего финансирования.

Правительство акцентирует на том, что полностью взяло на себя бремя финансирования делегированных полномочий по образованию и здравоохранению. Однако, на практике, субвенции рассчитываются исходя из одного единственного критерия – остатка средств госбюджета, а разницу между тем, что может выделить госбюджет и тем, что необходимо, чтобы фактически предоставить услуги образования и здравоохранения, добровольно-принудительно покрывает местный бюджет. В результате, субвенции местным бюджетам покрывают лишь 76,9% расходов местных бюджетов - в сфере здравоохранения и 49,3% в сфере образования. Объемы образовательной и медицинских субвенций в госбюджете 2016 не учитывают повышения зарплат, роста уровня инфляции, стоимости коммунальных услуг и энергоносителей, необходимость проведения индексации работникам бюджетной сферы, дополнительные нужды для обслуживания беженцев.

  • Медицинская субвенция из Государственного бюджета удовлетворяет реальные потребности здравоохранения лишь на 55-60%, а расходы на заработную плату работников отрасли в структуре выделенных средств составляют от 60 до 80%. Бюджетом 2016 для некоторых регионов медицинская субвенция была оставлена на прежнем уровне, а для других вообще сокращена. Так например для Харьковского областного бюджета выделено немногим больше средств в сравнении с 2015-м, однако ощутимо уменьшились объемы субвенции для городов областного значения и районов области.[2] Недостаточные объемы медицинской субвенции являются причиной казусных ситуаций. Так например в Одессе была создана критическая ситуация с предоставлением скорой помощи в связи с отсутствием ресурса на покупку бензина для скорой.[3] Медработников Буковины по очереди отправляют в отпуск «за свой счет».[4]
  • Родителей учеников просят прийти помочь прибрать школьные помещения или заплатить уборщице.[5] К сожалению это далеко не все расходы, которые ложатся на плечи родителей, помимо школьной формы и канцелярии.
  • Как известно финансирование ПТУ перекинули на местные бюджеты. Однако на местном уровне необходимых средств нет. В результате, некоторые учебные учреждения – на грани закрытия. Так например дотационная Тернопольская область аккумулировала перед ПТУ задолженность более 10 миллионов гривен.[6] Преподавателям ПТУ задерживают зарплаты, студентам – стипендии.
  • По программе «школьный автобус» местные бюджеты не смогли выкупить все необходимые машины к началу нового учебного года. Правительство на школьный автобус предусмотрело госбюджетом 600 млн грн на условиях софинансирования 50*50. Это при том, что правительство знало о возможности местных бюджетов выделить на эти цели всего 347,8 млн грн. Впритык к началу нового учебного года правительство ослабило условия софинансирования до 70*30. Однако и это не помогло. Министр образования Гриневич перед 1 сентября заявила о нехватке еще как минимум 152 автобусов для организации транспортировки детей к школам.
  • Местные власти неоднократно обращали внимание на случаи недополучения местными бюджетами средств на финансирование из Государственного бюджета расчета с местными бюджетами по льготам и субсидиям на услуги ЖКХ. Всего по итогам 10 месяцев задолженность бюджетов перед предприятиями которые предоставляют услуги ЖКХ составляет 11,66 млрд грн из них 7,1 млрд грн в городе и 4,5 млрд грн на местном уровне. Только в декабре 2016 года были приняты изменения в бюджет на увеличение соответствующей субвенции в объеме 4,4 млрд грн.
  • В попытке сэкономить средства на центральном уровне при принятии бюджета 2016 правительство не предоставило местным бюджетам субвенции на финансирование транспортных льгот. Это стало причиной судебных исков против Кабмина. Сегодня такие обязательства, которые местные бюджеты покрывают собственными силами, оценены в объеме 2,2 млрд грн.

Порочная практика будет продолжаться и в следующем году. При планировании бюджета 2017 Ассоциация городов Украины оценила недофинансирование полномочий в объеме 32,2 млрд грн (см. табл. ниже). И это без учета увеличения минимальной зарплаты до 3200 грн. В доработанной редакции проекта бюджета ко второму чтению Минфин увеличил медицинскую субвенцию до 55,7 млрд грн (+8,9 млрд.грн.), субвенцию на образование до 52,6 млрд грн (+10,7 млрд грн).

Местные органы власти не могут увеличить эффективность расходов и приблизить их к местным нуждам. Несмотря на присутствие профицита местных бюджетов, органы местного самоуправления не могут самостоятельно направить свои ресурсы в наиболее приоритетные области.

  • Бюджеты продолжают выполняться согласно центрально установленных норм. Поскольку профильные министерства не выполнили требований пункта 10 переходных положений Бюджетного кодекса, согласно которым, правительство до 1 марта 2015 года должно было утвердить социальные стандарты и нормативы в описательном и денежном эквиваленте по каждому делегированному полномочию. Как результат страдает и качество, и количество услуг предоставляемых на местном уровне.
  • Местные органы власти не могут самостоятельно определять оклады для служащих органов местного самоуправления с целью повышения престижа труда и обеспечении связи между оплатой труда и социально-экономическим развитием региона. Законопроект №2489 «О службе в органах местного самоуправления» все еще на стадии рассмотрения. [7]

Остаются проблемы законодательной неурегулированности распределения полномочий.

  • Громады не имеют возможности оперировать земельными ресурсами, относящимися к категории «вне пределов громад», но фактически относящимися к их инфраструктуре. Результат комичен – громады, имея деньги, не могут профинансировать ремонт полутора километров дороги между селами, поскольку технически этот участок находится вне их пределов. Урегулировать вопрос должен законопроект №4355 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиление государственного контроля использования и охраны земель».1
  • Медицинская реформа в Украине практически не сдвинулась за последние 3 года: только недавно принята концепция реформирования системы финансирования этой сферы.
  • Правительство и парламент четко не определили, какие медицинские услуги должны предоставляться и финансироваться на уровне громады, а какие — на уровне района, и как обеспечить их качество.
  • ОТГ получают медицинскую субвенцию и, соответственно, распоряжаются ею, но границы полномочий непонятны. В результате объединенные громады (ОТГ) действуют исключительно на свой страх и риск. Некоторые громады, как, например, Скалатская, имея на своей территории районную коммунальную больницу, взяли на себя полномочия по предоставлению медицинских услуг вторичного уровня и тянут эту работу. А некоторые ОТГ (например, Великогаевская, Золотопотокская, Микулинецкая) передали свои субвенции на вторичную медицину (то есть специализированную медпомощь) в районный бюджет.

Не так радужно обстоят дела и в объединенных общинах (ОТГ), несмотря на предоставленные ими привилегии.

Определенно, децентрализация дала прибавку каких-то ресурсов для таких ОТГ. Напомним, власть предусмотрела, что ОТГ получат 60% НДФЛ (необъединённые села в результате реформы получают сейчас ноль), получают медицинскую и образовательную субвенцию (прямые отношения с госбюджетом), плюс на все ОТГ предусмотрели 1 млрд. грн. на проекты развития.

Однако говорить, что в результате такой реформы произошло чудо и все ОТГ стали финансово самостоятельными могут только сказочники. Далеко не в каждом селе стоит Бурштынская ТЭС или химзавод, который наполняет бюджет. Так, несмотря на анонсированное увеличение доходов ОТГ из 159 громад Украины (объединившихся в 2015 г.), дотационными остаются 125. Только 34 громады обрели финансовую самостоятельность – 11 сбалансированные (т.е. они полностью самофинансируемые, не требуют дотации, но и не являются донорами) и 23 бюджета – донорские (т.е перечисляют деньги в госбюджет). [8] Уровень дотационности ОТГ, например Львовской области составляет 41%. Проблема в том, что помимо дополнительных доходов, при объединении на этот объем громады получили и дополнительные обязательства – садики, ветхие дома культуры, устаревшую инфраструктуру дорог и т.д.

Выводы

Успехи реформы децентрализации надуманы. Сообщая о них, правительство раздувает отдельные частные случаи, вырывая цифры и факты из контекста. Правда состоит в том, что в 2016 г. доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) даже ниже чем в 2013 г., а полученные преимущества от децентрализации оказались крайне неравномерными: выиграли отдельные крупные города, но проигравших (города районного значения, села и поселки) гораздо больше.

При этом проблемные аспекты, такие как увеличение расходов родителей учеников на образование, отсутствие топлива для скорой помощи, невозможность воспользоваться законными транспортными льготами, закрытие ПТУ, плохие дороги остаются в тени. Помимо того, что реальный рост доходов в разы скромнее от заявленного, практика показывает, что местные власти имеют чрезмерные обязательства и подчас не являются хозяевами своих же ресурсов: даже отдельные богатые города (выигравшие от децентрализации) не имеют возможностей увеличить эффективность расходов и приблизить их к местным нуждам.

[1] Бюджеты сел и городов районного значения составляют более 92% от общего количества местных бюджетов, однако они занимают всего 4% от объема доходов местных бюджетов.

[2] http://www.vz.kiev.ua/ru/byudzhetnyj-pyrig-yak-rozpodilyty-kryhty-na-mistsyah/

[3] http://www.unian.ua/society/1627323-zarplata-medikiv-odeschini-moje-piti-na-benzin-dlya-shvidkih.html, http://health.unian.ua/regnews/1626427-na-odeschini-kritichna-situatsiya-z-nadannyam-shvidkoji-medichnoji-dopomogi.html

[4] http://www.0372.ua/news/1365885

[5] http://www.lvivpost.net/lvivnews/n/37215

[6] http://svoboda.te.ua/novyny/na-ternopilschyni-okremi-uchylyscha-opynylys-pered-zahrozoju-zakryttja.html

[7] https://www.auc.org.ua/novyna/asociaciya-sturbovana-tym-shcho-zakonoproekt-pro-sluzhbu-v-organah-miscevogo-samovryaduvannya

[8] https://www.izbirkom.org.ua/publications/Detsentralizatsiya-25/2016/Konsultant-Olesya-Golyinskaya-Adaptatsionnyiy-period-dlya-obyedinennyih-gromad-neprost_-odnako-rezultatyi-byudjetnoy-detsentralizatsii-uje-est-5910